Por Renato Cader da Silva*

O poder público tem um papel fundamental em promover políticas e iniciativas que contribuam para a produção e o consumo sustentável no país, e uma das formas é utilizar seu poder de compra por meio da aquisição de bens e serviços que incluam critérios de sustentabilidade. Essa perspectiva traz à tona a necessidade da aplicação do conceito de sustentabilidade nas compras públicas.

Atualmente, fala-se muito em economia verde, economia de baixo carbono e surgem constantemente novas terminologias com objetivo de sensibilizar tomadores de decisão a promoverem o tão almejado desenvolvimento sustentável. A comunidade científica receia que essa onda da sustentabilidade e de seus diversos conceitos correlatos seja propulsora de novos rótulos nos projetos governamentais do que propriamente da melhoria de seus conteúdos.

A abordagem da questão no Brasil não pode se restringir apenas à necessidade de estabelecer uma nova dinâmica no comércio e na indústria, nem a um novo paradigma de consumo considerando as mudanças de perfil da nova classe média. É necessário tratar em conjunto com a geração de emprego e renda, o incentivo a microempresas e empresas de pequeno porte, bem como a indução do desenvolvimento local. Todo mundo proclama que a matriz produtiva deve ser sustentável, mas grande parte dos impactos ambientais que se vivencia hoje em dia tem origem num modelo que prioriza aspectos estritamente econômicos e imediatistas. É necessário que o Estado seja indutor de um novo paradigma de desenvolvimento, com a nova visão de que a vantajosidade nas licitações não deve ser apenas econômica, mas também ambiental e social, respeitando as diferenças regionais e locais desse imenso país.

O Brasil ainda carece de avanços nas contratações sustentáveis. Nosso padrão de consumo ainda é insustentável e o mercado de bens e serviços sustentáveis ainda é incipiente. Ressalte-se que cerca de 15% a 20% do nosso PIB é oriundo de compras públicas. A despeito do avanço no arcabouço jurídico orientado para as contratações sustentáveis no Brasil existente nos últimos anos, é notável a necessidade de mudança de cultura, valores, comportamentos arraigados nas organizações públicas, ainda incompatíveis com o novo paradigma que se pretende construir.

É fundamental que as instituições públicas tenham uma visão integrada e, sobretudo, atuem com essa perspectiva, perseguindo os objetivos de compras com mais qualidade e ao mesmo tempo otimizando o uso de seus recursos humanos, logísticos, orçamentários e de tecnologia da informação. Um caminho a seguir na administração pública é o das contratações compartilhadas sustentáveis.

Compra compartilhada sustentável é a aquisição conjunta de bens e serviços que geram menos impacto ambiental, mais justiça social e eficiência econômica, com ganho de escala, realizada por organizações públicas de diferentes setores ou entre unidades de uma mesma organização pública, visando fomentar a produção e o consumo sustentável no país1.

A aplicação do conceito de sustentabilidade ficou ao longo do tempo reduzida ao chamado “tripé”, por representar a harmonia entre as dimensões social, econômica e ambiental do desenvolvimento. O conceito tem sido cada vem mais disseminado na sociedade, porém, ainda há burocratas, tomadores de decisão, políticos, formadores de opinião, entre outros atores, utilizando ou interpretando o conceito de forma equivocada, com uma visão reducionista ambiental. Ao mesmo tempo em que reduzir o conceito ao tripé faz com que passe despercebida a dimensão político-institucional, que merece ser destacada.

Apesar das dificuldades encontradas na gestão interna das organizações públicas, tem se observado no Brasil boas práticas de compras compartilhadas com critérios de sustentabilidade. Um bom exemplo é a experiência da compra compartilhada sustentável de material de expediente (escritório) gerenciada pelo Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro. O projeto foi um dos vencedores do 16º Prêmio de Inovação na Gestão Pública e contou com a participação de órgãos de peso e capilaridade na administração pública, tais como a FIOCRUZ, INPI, Ministério da Fazenda/Receita Federal, entre outros. Observou-se que o ganho de escala permitiu a economia de R$ 723.263,78, correspondente a 49,89% do valor estimado. Foram 48 itens de material de expediente sustentáveis cadastrados no sistema do Ministério do Planejamento. Porém, foram adquiridos apenas 22, tendo em vista que os outros deram desertos, o que já demonstrava a pouca capacidade de oferta no mercado de produtos sustentáveis.

O projeto veio desmistificar a ideia de que produtos sustentáveis são necessariamente mais caros que os convencionais. A experiência bem-sucedida ganhou perenidade com a segunda compra compartilhada, gerenciada pela FIOCRUZ. Na segunda compra já entraram novos órgãos e entidades, como o IBGE, INMETRO, ANCINE, DATAPREV, entre outros. O número de itens desertos reduziu e a economia foi de aproximadamente 43,59%. A terceira compra compartilhada, gerenciada pela Marinha, que ainda em fase de conclusão, já demonstra grande possibilidade de maior redução de itens fracassados. O montante estimado da compra é de R$ 32.280.527,64 e a perspectiva é que se tenha uma economia em torno de 50%, segundo dados pesquisados no comprasnet. Órgãos públicos de grande relevância institucional e capilaridade já estão adotando as compras compartilhadas sustentáveis, como é o caso do Ministério Público Federal.

As cobranças dos órgãos jurídicos, como a Advocacia Geral da União (AGU), e dos órgãos de controle, como o Tribunal de contas da União (TCU), têm sido cada vez mais evidentes. Cumpre frisar que a exigência de critérios de sustentabilidade não ficam reduzidas às especificações dos bens que serão adquiridos, mas também nas cobranças exigidas no instrumento convocatório, conhecido como Edital de Licitação.

O Acórdão nº 1752/2011 do TCU sinaliza claramente o que é esperado do papel do gestor no que toca às contratações com critérios de sustentabilidade, a saber:

O consumo mais responsável é condição indispensável para uma economia de baixo carbono, baseada na sustentabilidade, e o Estado tem o papel fundamental no fomento de um padrão de consumo mais racional, impulsionando o mercado e a sociedade a refletir e adotar novos hábitos e valores.

A finalidade da Administração Pública é por em prática as políticas públicas e programas de governo. Para isso, é preciso gastar, mas deve fazê-lo de forma eficiente e sustentável, com zelo e austeridade, a fim de atender às necessidades da sociedade sem deixar de preservar o meio ambiente. Gerir bem os recursos financeiros e naturais é obrigação de todo e qualquer agente público.

A inclusão de critérios de sustentabilidade nas especificações dos itens e nas exigências a serem cobradas dos fornecedores está consubstanciada nos diplomas legais elencados abaixo e nos compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro. No nível nacional, pode se utilizar a seguinte fundamentação jurídica:

  1. a) O disposto no art. 170, inciso VI, da Constituição Federal, que estabelece como princípio da ordem econômica a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e de seus processos de elaboração e prestação;
  2. b) A diretriz prevista no art. 225 da Constituição da República, que preconiza que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações;
  3. c) A Lei nº 6.938, 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, cujo objetivo traduz-se na preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando a assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana;
  4. d) A Lei nº 12.349/2010, que incluiu como finalidade da licitação a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Esse normativo definiu como não comprometedores ou não restritivos à competitividade nas licitações vários dispositivos incluídos no art. 3º da Lei nº 8666/93 (§§5º ao 12º), muitos voltados à proteção da indústria local;
  5. e) A Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que instituiu a Política Nacional sobre Mudança de Clima (PNMC), que tem como uma de suas diretrizes o estímulo e o apoio à manutenção e à promoção de padrões sustentáveis de produção e consumo (art. 5º, XIII), e como um de seus instrumentos a adoção de critérios de preferência nas licitações e concorrências públicas para as propostas que propiciem maior economia de energia, água e outros recursos naturais e redução da emissão de gases de efeito estufa e de resíduos (art. 6º, XII);
  6. f) A Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), cujo art. 7º, inciso XI, destaca como um dos objetivos a prioridade nas aquisições e contratações governamentais de produtos reciclados e recicláveis, assim como de bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;
  7. g) O Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012, que regulamenta o art. 3º da Lei nº 8.666/93, estabelecendo critérios, práticas e diretrizes gerais de sustentabilidade nas contratações realizadas pela administração pública federal;
  8. h) A Instrução Normativa nº 1, de 19 de janeiro de 2010, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG), a qual prevê expressamente que as especificações técnicas para aquisições de bens e contratações de obras e serviços deverão conter critérios ambientais nos processos de extração, fabricação, utilização e descarte de matérias-primas, sem frustrar o caráter competitivo do certame;
  9. i) A Instrução Normativa nº 10, de 12 de novembro de 2012, da SLTI/MPOG, que estabelece regras para elaboração dos Planos de Gestão de Logística Sustentável, incitando as práticas de contratações sustentáveis, conforme disposto no Art. 11, inciso VI e o Anexo II da referida norma;

No nível internacional saliente-se que, recentemente, o Brasil preconizou que o debate na Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável – Rio+20 girasse em torno de um compromisso global pela sustentabilidade, pela inclusão e pela erradicação da pobreza extrema no mundo. Tais propostas integraram o documento com os objetivos que o governo brasileiro definiu para compor a pauta do encontro. Nesse sentido, o documento oficial com a posição do Brasil encaminhado à ONU enfatiza o papel do Estado como indutor e regulador do desenvolvimento sustentável:

(…) é fundamental que o Estado retome seu papel de indutor e regulador do desenvolvimento, favorecendo a adoção de práticas econômicas e processos produtivos inovadores, calcados no uso racional e na proteção dos recursos naturais e na incorporação de pessoas excluídas à economia, por meio do acesso ao emprego, ao trabalho decente e à renda. Por meio de instrumentos econômicos e políticas públicas, o Estado deve remover barreiras e criar incentivos positivos, que facilitem a adesão do setor produtivo a padrões mais sustentáveis sob as óticas econômica, ambiental e social (…). O Estado pode ainda influenciar significativamente a adoção de modelos mais sustentáveis pela forma como aufere e aplica a receita. Os instrumentos de política fiscal, associados à valoração de serviços ambientais, desempenham, nesse sentido, papel central no repertório de políticas do Estado, por meio dos quais podem ser estabelecidos estímulos positivos para a adoção de padrões mais sustentáveis em toda a cadeia produtiva (…). As compras públicas e investimentos também podem desempenhar papel nesse contexto.

 

A aplicação dos Critérios de Sustentabilidade

Um dos maiores desafios para os gestores é como sair do plano mais teórico-conceitual para o nível prático. É no ambiente prático onde as maiores dificuldades são encontradas, onde devem ser realizadas as compras sustentáveis sem ferir a saúde da competitividade do mercado, que ainda é incipiente, imerso no seio de uma matriz produtiva ainda insustentável.

A representação gráfica abaixo define como as diferentes dimensões da sustentabilidade devem interagir e quais os elementos que podem estar contemplados em cada uma delas:

criterios_sustentabilidade

Os elementos existentes em cada círculo acima sinalizam aos gestores públicos o que deve ser cobrado nos editais de aquisição de bens e serviços. São os chamados “critérios de sustentabilidade”.

Tem-se observado que alguns editais de licitação focam mais na dimensão econômica, outros na social e/ou ambiental. O desafio reside em grande parte em estabelecer a harmonia entre os diversos elementos cobrados nessas diferentes dimensões. Inclusive, muitas cobranças já não são mais voluntárias e inovadoras, mas já se encontram como obrigatórias no ambiente normativo. Um bom exemplo é a cobrança da declaração relacionada ao trabalho infantil., a qual encontra-se em processo de evolução para “Certidão Negativa de Utilização Ilegal do Trabalho da Criança e do Adolescente “, prevista no Projeto de Lei nº 5829/13, em tramitação no Congresso Nacional.

Abaixo, encontram-se alguns exemplos de exigências cobradas que não restringem a competitividade do certame:

  1. a) Que os bens sejam constituídos, no todo ou em parte, por material reciclado, atóxico e biodegradável, conforme ABNT NBR 15448-1 e 15448-2;
  2. b) Que sejam observados os requisitos ambientais para a obtenção de certificação do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – INMETRO como produtos sustentáveis ou de menor impacto ambiental em relação aos seus similares;
  3. c) Que os bens devam ser preferencialmente acondicionados em embalagem individual adequada, com o menor volume possível e que utilize materiais recicláveis, de forma a garantir a máxima proteção durante o transporte e o armazenamento;
  4. d) Que os bens não contenham substâncias perigosas em concentração acima da recomendada na diretiva RoHS (Restriction of Certain Hazardous Substances), tais como mercúrio (Hg), chumbo (Pb), cromo hexavalente (Cr(VI)), cádmio (Cd), bifenil-polibromados (PBBs), éteres difenil-polibromados (.

A comprovação desses itens poderá ser feita mediante apresentação de certificação emitida por instituição pública oficial ou instituição acreditada, ou por qualquer outro meio de prova que ateste que o bem fornecido cumpre as exigências do edital. Selecionada a proposta, antes da assinatura do contrato, em caso de inexistência de certificação que ateste a adequação, a instituição pública poderá realizar diligências bem como a Análise do Ciclo de Vida do produto correspondente ao item selecionado para verificar a adequação do produto às exigências do edital.

Impende observar que no certame a licitante deverá atestar, também, que atende às exigências legais com referência à legislação municipal, estadual e federal que regulamentam os aspectos relativos a:

  1. a) Destinação adequada de resíduos;
  2. b) Uso e consumo de produtos ou subprodutos florestais;
  3. c) Controle da poluição das águas;
  4. d) Controle da poluição do ar;
  5. e) Uso de Tecnologias adequadas;
  6. f) Uso de matéria-prima adequada;
  7. g) Licenças ambientais e autorizações específicas.

Para os itens relacionados na lista dos produtos, cuja atividade de fabricação ou industrialização é enquadrada no Anexo II da Instrução Normativa IBAMA nº 31, de 03/12/2009, é fundamental que seja admitida a oferta de produto cujo fabricante esteja regularmente registrado no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, instituído pelo Art. 17, inciso II, da Lei nº 6.938/1981. A exigência do Cadastro Técnico Federal do IBAMA é uma espécie de nada consta da empresa no que tange aos impactos ambientais. Saliente-se que também as condições de trabalho da mão de obra nas empresas contratadas devem atender às normas regulamentadoras expedidas pelo Ministério do Trabalho e Emprego – MTE, quanto à Segurança e Medicina do Trabalho. É muito salutar exigir nos editais de licitação também questões relacionadas à acessibilidade, raça e gênero.

É recomendável que o gestor, ao elaborar um edital, tenha o conhecimento do mercado, para não incorrer no risco de desertificar a licitação pelo fato de incluir especificações e exigências incompatíveis com a capacidade de oferta do mercado. É importante que seja feito benchmarking com órgãos públicos que já fazem editais com objetos similares. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por exemplo, tem uma boa visão sistêmica das experiências nacionais, o que pode ser uma rica fonte de consulta.

A compra de material de expediente (escritório) é um bom exemplo para a questão do risco de o pregão ser finalizado com itens desertos, deixando as unidades com falta do produto. Alguns itens como papel tem um mercado mais consolidado que o de outros itens. A escolha do melhor papel tem sido polêmica na Administração Pública e na maioria das vezes é mencionada nos fóruns e debates sobre o tema. De fato, há carência de estudos mais aprofundados que possam auxiliar os tomadores de decisão, gestores públicos, políticos e burocratas na escolha do melhor papel. O papel certificado é uma comprovação para o gestor de que há princípios e critérios que apelam para a conservação e uso sustentável da biodiversidade e para o desenvolvimento das comunidades locais, além de utilizar pasta de papel isenta de cloro em suas operações de produção. No caso do CERFLOR, gerenciado pelo INMETRO, são observados os critérios de rastreabilidade e da origem dos insumos de madeira, a partir de fontes de manejo sustentável, em conformidade com a norma ABNT NBR 14790:2011. Já no caso do FSC, poderá ser utilizado o padrão FSC-STD-40004 V2-1. A comprovação da conformidade poderá ser feita por meio de Certificado de Cadeia de Custódia e/ou Selo de Cadeia de Custódia do FSC ou CERFLOR. O objetivo global da cadeia de custódia é oferecer aos clientes dos produtos de base florestal informações precisas e comprováveis sobre o conteúdo do material.

No caso do papel reciclado, poderá ser observada a conformidade com a norma ABNT NBR 15755:2009. Este tipo é escolhido por apresentar razões técnicas que vão ao encontro da perspectiva da sustentabilidade e também pelo fato de haver um arcabouço jurídico substancial no Brasil que recomenda o uso de reciclado. O papel reciclado não necessita de um novo plantio ou derrubada de árvore, além de gerar empregos por meio de cooperativas de recicladores. De acordo com o pesquisador da EMBRAPA, José Maria Ferraz, cerca de 50 Kg de papel reciclado evitam o corte de uma árvore, e, portanto, a necessidade de uma nova área para plantio. Além disso, o consumo de água no processo de reciclagem é cerca de 50% menor. Ressalte-se também que o Brasil ainda não alcançou sua meta sobre a eliminação dos “lixões”, imposta por decorrência da Política Nacional de Resíduos Sólidos.

No que toca ao preço, recomenda-se que não seja realizada uma análise reducionista, ou seja, apenas do preço. Aplicar o conceito de sustentabilidade nas contratações significa conciliar as variáveis econômicas, ambientais e sociais de todo o processo. Inclusive, o Princípio da Eficiência deve ser aplicado com um enfoque mais abrangente, levando em consideração também a eficiência ambiental, por exemplo.

Considerações Finais

O contexto apresentado evidencia os enormes passos e caminhos percorridos por gestores públicos, formuladores de política e tomadores de decisão. É notável que o estágio normativo atual já abre as possibilidades para que o administrador público embase as suas tomadas de decisão na busca pela sustentabilidade, havendo quem interprete inclusive que se trata de obrigação legal, opinião com a qual concordamos. Mais do que isso percebeu-se que, diante da inércia de alguns administradores em implementar os novos preceitos normativos que buscam viabilizar as práticas sustentáveis na administração pública, o Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo do governo federal, acabou por assumir a proatividade na indução e definição de novas políticas públicas, por meio de suas recomendações, auditorias e decisões. Há de fato diversas iniciativas recentes, casos de sucesso e ações estruturantes que contribuem para que a administração pública tenha condições de ampliar a fatia das compras compartilhadas sustentáveis em relação ao total das compras públicas.

Fazer planejamento adequado das compras, criar editais padrões, determinar critérios de sustentabilidade mais sistêmicos nos editais, disseminar o conhecimento e as experiências adquiridas, desburocratizar/otimizar os processos das contratações compartilhadas sustentáveis, melhorar de forma continuada as especificações e a padronização dos bens e serviços, conhecer melhor o mercado, realizar a Avaliação do Ciclo de Vida dos Produtos – ACV são longos caminhos a percorrer em prol da sustentabilidade nas contratações públicas. Há muito o que fazer. A interdisciplinaridade e transversalidade das ações voltadas à consolidação do poder público como um consumidor consciente abrem possibilidades para muitas conquistas para os gestores e empresários que querem fazer a diferença e contribuir para o desenvolvimento sustentável no Brasil.

* Renato Cader da Silva é Secretário de Administração do Ministério Público Federal, Doutor em Ambiente e Sociedade pela UNICAMP e Mestre em Administração Pública pela Fundação Getulio Vargas – FGV

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Referências

BARKI, Tereza Villac Pinheiro; CADER, Renato. Compras Públicas Compartilhadas: a prática das licitações sustentáveis. Revista do Serviço Público, v.63, n.2, pag. 157-169, abr/jun. 2012

BIDERMAN, R., L. BETIOL, L. MACEDO, M. MONZONI, R. MAZON (orgs) ICLEI (2008). Guia de compras públicas sustentáveis. Uso do poder de compra do governo para a promoção de desenvolvimento sustentável. 2ª Edição, Editora FGV, Rio de Janeiro.

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FERRAZ, José Maria. O Papel Nosso de Cada Dia. Disponível em: webmail.cnpma.embrapa.br/down_hp/408.pdf.

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