Operação recente da Polícia Federal – PF, desarticulou quadrilha que fraudava fundos únicos de previdência em diversas Unidades da Federação. Suspeita-se que os envolvidos chegaram a desviar R$ 50 milhões de prefeituras de nove estados, além do Distrito Federal, de onde os supostos chefes comandavam as ações. Em matéria divulgada no site do Jornal Nacional, a Polícia Federal explica como funcionava o esquema.

Como o assunto não é simples, o Canal Aberto Brasil – CAB foi conversar com um renomado especialista: o conselheiro Inácio Magalhães, presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal –TCDF. Muito solícito, o conselheiro explicou, didaticamente, o que são os fundos, como funcionam, qual o papel do Controle no gerenciamento deles, entre outras questões relevantes.

Leia a íntegra da entrevista:


CAB: Quais são os regimes de previdência e quais as diferenças entre eles?

Inácio Magalhães: Em realidade, nós temos três regimes de previdência em nosso país. O regime de previdência social básico, que nós chamamos de Regime Geral de Previdência, abarca todos os trabalhadores e empregados, todos aqueles que recebem algum tipo de remuneração pela prestação de algum serviço. Eles são, obrigatoriamente, contribuintes desse regime, tendo uma proteção de segurado.

Há também os chamados Regimes Próprios de Previdência Social. Esses são destinados aos servidores públicos de cargo efetivo, quer dizer, aprovados em concurso público.

E o terceiro regime, esse de caráter facultativo, é chamado Regime de Previdência Complementar. Essa é a primeira distinção entre eles: enquanto os dois primeiros são de caráter obrigatório, ao último adere-se de livre e espontânea vontade. Seu objetivo é complementar a renda de um segurado em razão do seu regime ter um limite de prestação financeira dos benefícios. Quem quiser ter uma remuneração maior poderá ingressar nesse tipo de regime, contribuindo mensalmente, durante um certo período, para retirar esse benefício previdenciário.

A fraude apurada pela PF ocorreu nos regimes de previdência únicos de prefeituras. Como esse tipo de previdência exclusiva funciona?

São instituídos por lei em qualquer ente federado. Todos os estados, e aproximadamente 40% dos municípios, possuem um regime próprio. Pelo que tive oportunidade de saber, foram exatamente nos regimes municipais que houve esse desvio.

Tem por destinação garantir benefícios mínimos aos servidores públicos de cargo efetivo, ou seja, aposentadorias e pensões, podendo existir outras benesses, desde que não se afaste do modelo geral. São entidades criadas para arrecadar as contribuições dos segurados, a contribuição patronal do próprio município e outras destinações previstas em lei.

Para que consiga fazer isso, precisa administrar com muita qualidade os recursos que recebe para poder honrar os compromissos ao final do tempo de aposentadoria exigido.

É facultado aos gestores do fundo realizarem aplicações com esses montantes?

Sim, os regimes próprios são regulados pela Lei nº 9.717/1998, que foi criada para fazer cumprir o art. 24, inc. 12, da Constituição Federal. A lei normatiza que o Conselho Monetário Nacional irá estabelecer orientações para a política de investimento de valores geridos pelos “fundos de previdência dos servidores públicos”. Nós temos, atualmente, uma resolução do Banco Central, que estabelece uma série de requisitos para a aplicação dos recursos.

Um exemplo: não é permitido aplicar mais de 95% do capital disponível. Não se pode, também, aplicar em qualquer tipo de investimento. Tudo isso para evitar um risco que ponha esse fundo de previdência em uma situação de insolvência.

Mas eles precisam, sim, realizar as aplicações para gerar rendimentos suficientes para pagar benefícios corrigidos anualmente, cujos reajustes são assegurados na Constituição.

Quem é o responsável por gerir os fundos? É uma pessoa física, é alguém do próprio governo local?

Temos a possibilidade de se instituir um fundo de natureza jurídica específica ou uma autarquia ou fundação. Dentro desses entes, há uma unidade gestora. Porém, o responsável direto é o dirigente do fundo, da autarquia ou da fundação. Em tese, todos esses entes têm autonomia administrativa e financeira, não devendo haver qualquer tipo de influência externa na sua política.

É possível que o Poder Público custeie fundos privados em vez de criar um regime próprio?

Não há como substituir o regime próprio pelo regime de previdência complementar, que será sempre privado. A Constituição Federal, a partir da Emenda nº 20/1998 e da nº 41/2003, permite, por meio de lei, a criação de um fundo de previdência complementar privado de natureza pública. Esse fundo complementar, exclusivo para determinados servidores públicos, foi instituído pela Lei nº 12.618/2012. Os novos servidores, que ingressaram na União a partir da vigência dessa lei, poderão optar por pagar um valor adicional para ter o teto da sua aposentadoria elevado – atualmente esse valor é de R$ 4.159. É o Fundo de Previdência dos Servidores Públicos da União – Funpresp.

Observe que o Poder Público não pode substituir, mas ele pode oferecer como garantia mínima dos servidores o limite do regime geral. No caso da previdência complementar, a União entra para igualar o percentual pago pelo contribuinte, desde que não ultrapasse o limite de 8,5%. Um exemplo simples: o servidor recém-empossado ganha R$ 10 mil. Para se aposentar recebendo o que ganha atualmente ele precisa recolher um valor sobre o salário de até 8,5% para que a União faça o mesmo.  No total, ele está jogando para o fundo 17% dessa diferença. Isso é possível, mas sem a substituição.

Quem seriam os responsáveis pela fiscalização ou monitoramento dos regimes?

No regime próprio, como os gestores são entidades públicas, eles devem prestar contas anualmente aos tribunais de contas do ente federado. Logo, são os órgãos de controle dos estados e municípios que devem julgar. É função nossa verificar a legalidade dos benefícios, auditar as demonstrações financeiras e analisar se os investimentos atenderam às restrições normativas.

Nesse caso específico, há competência concorrente, pois cabe ao Ministério da Previdência Social também fiscalizar os regimes próprios de previdência. A Lei nº 9.717/1998 estabelece, no seu art. 9º, que cabe à Previdência Social supervisionar e orientar esses regimes. Essa fiscalização fornece uma certificação de regularidade previdenciária, chamada CRP. Se a gestão não estiver sendo bem feita, aquele fundo não recebe a certificação.

A ausência da CRP atinge de maneira objetiva os estados e municípios, porque quem não possui o documento fica impedido de contrair empréstimos e transferências voluntárias da União, ou de firmar acordos e/ou ajustes com entidades federais.

E no caso do regime de previdência complementar?

Aí é preciso fazer a diferenciação entre o fechado e o aberto. O segundo é destinado a qualquer pessoa que queria fazer uma “poupança” para resgatar mais à frente, podendo ser contratado em qualquer banco privado. Já o primeiro, o fechado, tem uma clientela restrita. Só pode integrar esses regimes aqueles que são vinculados organicamente à patrocinadora.

O Banco do Brasil tem o maior fundo de previdência complementar do nosso país, exclusivo para seus funcionários, chamado Previ. Já a Petrobras tem a Petros. Os gestores desses fundos também precisam aplicar no mercado para gerar a rentabilidade necessária para assegurar o pagamento do seu benefício.

A previdência complementar também é controlada pelos Tribunais de Contas?

Aí já muda um pouco. A previdência complementar é fiscalizada pela Previc, autarquia especial criada especificamente com a função regulatória.

Como os órgãos de controle conseguem mensurar quais investimentos são arriscados?

Essa é uma questão bem complexa, porque, ao estabelecer limites de investimentos por espécie, você acaba criando um fator matemático de limitação, sem levar em conta o local onde se está aplicando o dinheiro. Por isso, são tantos fatores complexos que fica difícil afirmar que a escolha foi equivocada.

Um exemplo para ficar mais claro: há dois anos, investir nas empresas do empresário Eike Batista era o melhor negócio a ser feito. Hoje, a sinalização do mercado vai no sentido oposto, de que é um péssimo negócio, pois as ações estão em queda substancial. Você poderia antever essa situação naquela época? Então, como dizer que foi equivocada aquela leitura feita pelo investidor. O mercado está sujeito a isso, por isso existem os limites, inclusive obrigando a diversificação da carteira para reduzir o risco.

Em municípios pequenos, por exemplo, onde a maior parte dos benefícios pagos é vinculado ao salário mínimo, esses investimentos precisam ser ainda mais agressivos. Ora, nos últimos anos o índice de reajuste do salário mínimo foi bem superior à inflação. Por isso, eles precisam garantir que o ganho seja igual ou maior do que essa correção anual. Não é muito simples.

No entanto, é preciso conhecer e mitigar esse risco para aplicar com coerência. É bem diferente de você pegar o dinheiro de um regime próprio de previdência e aplicar em empresas que não tem a mínima tradição, sem transparência ou sem qualquer confiabilidade. E é com isso que os tribunais de contas devem se preocupar.

É possível a instauração de uma Tomada de Contas Especial para apurar, em casos semelhantes a esses, o desvio de recursos?

A contribuição que o servidor faz para o regime próprio tem natureza tributária, porque é compulsória. Já em relação à parte patronal para o regime próprio, entende-se ser obrigação financeira. Há um debate interessante na doutrina sobre isso. O Ministério da Previdência, em nota técnica recente, reforça minha tese.

Se é uma obrigação financeira, então temos recursos públicos envolvidos. Logo, havendo prejuízo ao erário, não há dúvida de que seria cabível uma Tomada de Contas Especial. Mas eu vou mais além dessa análise baseada no Ministério.

A própria Lei nº 9.717/1998 diz que esses regimes próprios irão receber as contribuições e poderão receber, também, transferências financeiras, inclusive imóveis. Ora, se você vai transferir um dinheiro público ou imóvel para um órgão público, para fazer frente a uma obrigação estatal, eu penso que, nesse caso, não há dúvidas de que estamos a tratar de recursos públicos. Com base na Constituição, todo aquele que guarda, recebe ou gerencia dinheiro público tem o dever de prestar contas. Indicando as contas um ato antieconômico, uma ilegalidade, não há dúvidas de que deva ser instaurada uma TCE.

A mesma lei diz que se houver prejuízo que cause a impossibilidade no pagamento dos benefícios previdenciários daquele fundo criado pelo ente federado, cabe aportar recursos para cumprir a obrigação. Sendo comprovada a má gestão dos recursos, quem é que vai ter que suprir isso? O Estado deve suprir esse déficit. Por isso, há recursos públicos envolvidos.

Quais as cautelas que os órgãos controladores precisam ter para evitar que tais crimes ocorram?

Uma fiscalização mais concomitante. Porque existem exigências de demonstrativos de aplicações financeiras, está tudo normatizado e simples de acompanhar. O que nós, como órgãos de controle, precisamos fazer, é atuar mais próximos desses institutos para conseguir evitar os prejuízos nessas que são, indiscutivelmente, situações fora do padrão e um assunto árido.

O Controle se mostrando mais ativo no acompanhamento certamente inibe o gestor na hora de praticar algum ilícito.

O Distrito Federal possui um fundo próprio?

Sim, não existe previdência complementar, mas fundo próprio nós possuímos. Hoje, além da União, apenas dois estados possuem previdência complementar: Rio de Janeiro, São Paulo. Aqui no Distrito Federal ainda não há previdência complementar, mas existe o Instituto de Previdência do Distrito Federal – Iprev-DF, criado pela Lei nº 769/2008.

Quais os critérios usados pelo TCDF para fiscalizar esse fundo: legais ou baseados em resultados?

É o regime de previdência próprio mais recente, criado em 2008. Isso causou uma segregação de massas: quem entrou após a criação e os que ingressaram antes dela. Esses ficaram no chamado fundo financeiro – um regime de repartição simples onde os ativos financiam os aposentados. Logicamente, as contribuições não são suficientes para financiar, por isso o Estado tem que cobrir a diferença.

Já os empossados após 2008, foram enquadrados no regime capitalizado. Esse fundo tem pouquíssimas despesas, pois é constituído por pessoas jovens ou com pouco tempo de serviço público e com um minúsculo risco de morte. Hoje, basicamente, eles apenas arrecadam.

O DF tem uma preocupação legislativa interessante: não há cobrança de taxa de administração no fundo próprio, porque isso onera o pagamento do benefício. O nosso instituto de previdência só pode investir em banco público. Isso já permite uma certa prevenção. Não que os riscos inexistam, mas os títulos oferecidos por esses bancos costumam ter maior qualidade.

Por essas limitações impostas por lei e normativos, o regime próprio do DF tem uma proteção maior em relação aos demais. Vale ressaltar que é uma proteção apenas contra desvios. Por outro lado, esse conservadorismo pode gerar uma perda de rentabilidade dos recursos ante a necessidade de pagamento de benefícios no futuro, pois os bancos públicos costumam ter menor rentabilidade. Equação essa que o legislador preferiu manter para coibir abusos.

O controle do nosso instituto de previdência é feito sob a ótica da legalidade, verificando se os benefícios pagos estão de acordo com as normas. Atuamos, também, quando ocorre a prestação de contas da aplicação dos recursos feitos e arrecadados durante o ano.

É preciso reconhecer que nunca fizemos uma análise sob a ótica dos resultados. Falta expertise ao nosso quadro, apesar dos treinamentos que os servidores do tribunal recebem com frequência.  Por isso, na questão dos resultados, nós ainda estamos avançando.

Os servidores públicos, que são os grandes financiadores desses fundos, podem exercer algum tipo de controle da aplicação dos recursos?

Sim. É preciso maior participação deles na gestão dos fundos. Mas, infelizmente, nos regimes próprios, essa questão da participação não é bem definida como no regime de previdência complementar, em que existe a paridade dos integrantes.

No regime próprio é difícil perceber isso, por uma questão simples: de acordo com a Lei, se der qualquer problema, o Estado é o responsável por suprir o déficit. Não se vê ação efetiva do servidor porque ele sabe que há uma proteção legal, diferentemente da previdência complementar. Ao final, quem acaba honrando esses compromissos é a própria sociedade, por meio dos tributos pagos ao governo.

O segurado tem uma ótima ferramenta em suas mãos: a Lei de Acesso à Informação. É possível acompanhar diretamente a aplicação, já que os demonstrativos são publicados. Só que isso não é uma matéria afeita ao servidor público. E é aí que os sindicatos podem colaborar, desenvolvendo esse papel fundamental na fiscalização dos recursos e cobrando transparência na gestão.