Era reiterado em todas as leis de diretrizes orçamentárias, anteriores à de 2014, estabelecer que o custo global das obras e dos serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União seria obtido a partir de composições de custos unitários previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.

Na LDO de 2014, a Presidenta vetou dispositivo similar, sob a justificativa de que os critérios para a elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia transcendem um exercício financeiro e por isso já estão disciplinados pelo Decreto no 7.983, de 8 de abril de 2013, que assegura a necessária segurança jurídica sobre as regras a serem aplicadas. Além disso, a redação que havia sido incluída na LDO de 2014 não contemplava especificidades previstas no Decreto, como as regras para empreitada a preço global e o Regime Diferenciado de Contratação – RDC, podendo gerar insegurança jurídica.

Comentários do CAB: ouvido sobre o assunto, o especialista em licitações Jaques Reolon, da Jacoby Fernandes & Reolon Advogados Associados explicou que o veto é positivo para o setor da Construção Civil e não representará obstáculo às ações do Controle Externo. Enviou comentário escrito que publicamos na íntegra:

O objeto do Decreto referido pela Presidente é estabelecer regras e critérios para a elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia.

A finalidade dessa normatização é a definição de uma metodologia de execução de orçamentos, aprimorando o controle da aplicação dos recursos. Similar às instruções normativas nº 2 e 4 de serviços e de tecnologia da informação.

O seu âmbito de aplicação contempla as obras e serviços de engenharia: a) contratados e executados por órgãos e entidades federais e b) custeadas com recursos federais.

Embora o decreto apenas se aplique à esfera federal, por força do poder hierárquico e da autonomia constitucional dos entes federativos, inevitavelmente deverá ser seguido por estados e municípios que aplicarem recursos federais em obras e serviços de engenharia, por força das disposições obrigacionais que constarão dos contratos de repasse e dos termos dos convênios.

Estipula o regulamento que o custo global de referência de obras e serviços de engenharia será obtido do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI e do Sistema de Custos Rodoviários – SICRO, repetindo a orientação da LDO de 213, não mais presente na de 2014.

O SINAPI divulga mensalmente os custos e os índices da construção civil e é um banco de dados utilizado para edificações. O SICRO é um banco de dados referencial para insumos e serviços considerados nos orçamentos de obras rodoviárias. Ambos são auditados pelo TCU.

No caso do SINAPI, hoje ainda não é possível entender completamente todas as especificações e todos os critérios de medição que formam as suas composições de custos. Faz-se necessário ainda que a Caixa Econômica Federal – CEF, mantenedora do sistema, disponibilize a maneira como ocorre a formação dessas composições.

Por trabalhar somente com a descrição e a unidade dos serviços, mesmo um profissional experiente, pode ter dificuldade em decidir qual a composição adequada, podendo ocasionar prejuízos à Administração, sem qualquer intenção nesse sentido.

Além disto, outros serviços já deveriam ter sido incluídos no SINAPI, pois foi criado para obras habitacionais e posteriormente adotado como referência para todos os tipos de edificações. Exemplo disso são as fundações que, por existirem poucas composições, o profissional ainda tem que recorrer ao mercado para cotar preços e obter uma referência de valor para o orçamento.

Há mais necessidades de aperfeiçoamento. Como quem abastece o SINAPI com os preços unitários é o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, também auditado pelo TCU, e mantém empresas cadastradas para o fornecimento de preços unitários, o ideal é que todos os materiais, equipamentos e mão-de-obra usualmente utilizados nas obras civis estivessem cadastrados e presentes na lista de insumos que compõe esse sistema de custos de referência.

Essa singela medida tranquilizaria operadores e os Órgãos de Controle, além de garantir a manutenção dos preços unitários adotados.

No caso da utilização do SICRO, cada composição de preços é formada através de um cálculo minucioso que considera o tipo dos serviços que serão executados, os tipos dos equipamentos, as suas características técnicas e as especificidades do local. Essas considerações têm que ser analisadas quando da escolha de uma composição para formar o orçamento a ser executado.

O SICRO não informa somente as composições de preços e os preços unitários dos insumos, mas um material técnico que permite a consulta e o entendimento das considerações que foram adotadas na formação dos preços finais dos serviços. Atualmente, planeja-se o SICRO 3 que conterá mais serviços e novas tecnologias de execução em substituição ao SICRO 2, de modo a permitir que os preços sejam mais próximos do custo real da execução de obras e serviços.

As informações dos preços unitários fornecidas pelo IBGE, no caso do SINAPI, e pelo próprio DNIT, no caso do SICRO, geram um grande benefício financeiro, apesar de desconsiderarem o conceito de economia de escala, ou seja, quanto maior for a quantidade produzida dos insumos, maior é o poder de negociação para a obtenção de uma vantagem financeira.

O produto destes preços através de metodologias determinadas, com regras e normas que permitam um maior controle e a rastreabilidade dos preços adotados geram uma unificação na maneira como os preços unitários dos insumos são formados, evitando-se a adoção incorreta das propostas de preços fornecidas pelo mercado.

Quanto ao sistema de custos de referência próprio, especificado no Decreto nº 7893/2013, permite que órgãos e entidades venham a desenvolver novos sistemas de referência de custos, à similaridade com o que já decidiu o TCU. Para isso, há requisitos precisos estabelecidos no regulamento:

a)    demonstrar a necessidade tecnicamente;e

b)   a aprovação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG.

Mesmo depois de desenvolvidos, esses novos sistemas de custos referenciais somente poderão ser utilizados se:

a)    houver incompatibilidade com a adoção do SICRO e do SINAPI; e

b)   forem incorporadas às suas composições de custo unitário os custos de insumos constantes do Sinapi e Sicro.

A liberdade de criar bancos de dados próprios requer a comprovação das especificidades de órgãos e entidades, tais como portos e aeroportos, e deve ser analisada com cautela.

Realmente há serviços muito específicos e o mantenedor destes sistemas de referência  deve possuir conhecimentos técnicos suficientes para identificar quais os serviços novos devem ser criados, mantendo uma memória de cálculo dos coeficientes de cada insumo dessas novas composições, bem como suas especificações técnicas e os critérios de medição que permitam a conferência da adoção de cada insumo que forma a composição de preços criada.

Também deve ser criada e aprovada, pelas instâncias competentes internas ou externas, uma metodologia para a formação dos preços unitários de cada insumo que não exista no sicro e no sinapi, ou seja, principalmente os insumos importados que tem seus preços unitários formados, considerando-se todas as despesas envolvidas, tais como fretes, impostos, seguros, e etc.

Esses novos sistemas de referência de custos deverão ser mantidos atualizados e divulgados na internet, como meio de controle.

Dispõe o referido decreto, no art. 6º, que, em caso de inviabilidade do sicro, do sinapi e do sistema próprio de referência, pode-se utilizar as informações contidas em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor.

Essa utilização deve ser cautelosa. Geralmente, o que se encontra na internet são bancos de dados criados e mantidos por órgãos estaduais e municipais. A sua simples adoção sem o conhecimento de como foram criados pode ocasionar prejuízos, pois se deve sempre ter certeza de quais são as bases que as composições de preços foram criadas.

No mesmo dispositivo supra, o regulamento permite utilizar cotações do mercado.

É comum propagar-se que cotações válidas são provenientes de, no mínimo, três fornecedores,[1] devidamente identificadas e com todas as informações necessárias à adoção do preço unitário. Essa linha de entendimento deve ser aprimorada, pois é fruto de um decreto já revogado e não há previsão legal que a ampare.

Mercado deve ser interpretado como o conjunto de informações que permitam aferir melhor a compatibilidade do preço. Nesse sentido, em um dos seus melhores acórdãos, o TCU determinou basear-se a estimativa em uma “cesta de preços aceitáveis” oriunda:

[…] de pesquisas junto à cotação específica com fornecedores, pesquisa em catálogos de fornecedores, pesquisa em bases de sistemas de compras, avaliação de contratos recentes ou vigentes, valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, valores registrados em atas de SRP e analogia com compras/contratações realizadas por corporações privadas, desde que, com relação a qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os valores que, manifestamente, não representem a realidade do mercado […][2]

Nesse ponto, o decreto deveria ter explicitado o procedimento para realizar as cotações de mercado, de modo didático, a fim de imprimir segurança à atuação do gestor, sem deixa-lo exposto à orientações distintas de deliberações variadas do Controle.

A alteração dos coeficientes dos insumos que formam uma composição de preços, ou mesmo, a inclusão ou exclusão de algum insumo em uma composição já consolidada nos bancos de dados de referência – SICRO e SINAPI – deve ser efetuada com bastante cautela pelo profissional orçamentista.

O Decreto determina que: […] somente em condições especiais justificadas em relatório técnico elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo gestor dos recursos ou seu mandatário, podem exceder os seus correspondentes do sistema de referência adotado.

Este relatório deve ser muito bem fundamentado, demonstrando-se as especificidades que ensejaram tais alterações. Geralmente, por ser específico para o profissional da área de orçamentos, o gestor não tem ciência das minúcias deste trabalho e esta determinação permite o conhecimento e a análise oficial por parte do gestor, garantindo, assim, que nenhuma alteração seja efetuada sem seu conhecimento e aprovação.

Há várias outras questões definidas no referido decreto, mas que não necessitam de exame para reafirmar que sua prevalência já contempla o objetivo visado pela Presidência da República.


[1] Acórdão nº 1861/2008 – Primeira Câmara: “ […] quando da elaboração do orçamento-base da licitação, realize ampla pesquisa de mercado para a formação dos preços orçados, utilizando-se de fontes oficiais ou de orçamentos emitidos por, no mínimo, três fornecedores, quando houver, a qual deverá necessariamente estar documentada no processo licitatório, previamente à publicação do edital, de forma a atender aos princípios da impessoalidade, da publicidade e da vinculação ao instrumento convocatório […]”

[2] Acórdão nº 2.170/2007 – Plenário.