por J. U. Jacoby Fernandes

A Lei nº 8.666/1993 em seu art. 15 fixa textualmente o cuidado que os gestores devem ter no momento preparatório para as licitações. No inc. V desse artigo, fica descrito que, durante as compras públicas, o gestor deve balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. Embora a norma tenha tratado o tema, nunca se definiu efetivamente como a pesquisa de preço deve ser realizada até o ano de 2014, quando surgiu a primeira norma federal sobre a matéria.

Nos 20 anos entre a Lei de Licitações e a norma do Ministério do Planejamento, o gestor estava submetido a uma evidente insegurança jurídica em relação ao tema. A Instrução Normativa nº 05/2014, após modificação ocorrida no ano de 2017, previu que a pesquisa deve ser realizada por meio do Painel de Preços, ferramenta do Ministério do Planejamento que compila, em um só banco de dados, informações sobre a compra de produtos pelos órgãos e entidades da Administração Pública.

Embora a norma possa ser aplicada por todos os órgãos da Administração Federal, algumas pastas preferem regulamentar em norma própria o tema. É o caso do Ministério da Justiça, que publicou na semana passada uma portaria que regulamenta os procedimentos e diretrizes para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços, no âmbito dos órgãos e entidades vinculadas à Pasta.

Por ter a Instrução Normativa nº 05/2014 como inspiração, alguns trechos da norma do Ministério do Planejamento são quase integralmente reproduzidos na portaria, como a parte que trata dos instrumentos utilizados para a pesquisa:

Art. 2° A pesquisa de preços será realizada em observância às orientações contidas nos Anexos I, II e III desta Portaria e mediante a utilização dos seguintes parâmetros:

I – painel de preços ou outra ferramenta que venha a ser disponibilizada pelo órgão central do Sistema de Serviços Gerais – SISG para pesquisa, análise e comparação de dados e informações de compras públicas;

II – contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos cento e oitenta dias anteriores à data da pesquisa de preços;

III – pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou

IV – pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em mais de cento e oitenta dias.1

Outros pontos da norma, no entanto, tratam da contratação direta, com orientações operacionais aos gestores. A portaria fixa que a possibilidade de a Administração contratar diretamente não a isenta de comprovar a regularidade dos preços e desconsiderar propostas excessivas ou inexequíveis, mediante circunstanciada justificativa da autoridade competente da unidade requisitante. “A correta caracterização das hipóteses de dispensa de licitação em razão do valor, previstas nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, pressupõe uma ampla e criteriosa pesquisa de preços no mercado”, estabelece.

O dispositivo legal ainda utiliza orientações emanadas do Tribunal de Contas da União – TCU, por meio de acórdãos, para definir as ações a serem realizadas:

3.1. A unidade requisitante, conforme orientação do Tribunal de Contas da União, deverá consultar o maior número de fontes possíveis, de modo a possibilitar que a pesquisa de preços reflita o real comportamento do mercado, levando em conta diversas origens, como, por exemplo, contratos anteriores do próprio órgão e os firmados por outros órgãos públicos, valores registrados no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG, nas atas de registro de preços da Administração Pública Federal e cotações com fornecedores (Acórdãos n° 2.318/2014 – Plenário e Acórdão 2.816/2014 – Plenário).

3.2. Caberá à unidade requisitante analisar criticamente os dados fornecidos para a elaboração da cesta de preços, demonstrando a compatibilidade com o objeto a ser contratado, considerando todos os fatores que influenciam na formação dos custos, como por exemplo quantitativo, sazonalidade, variação cambial, especificação técnica, etc.1

Ainda está disposto que as orientações contidas na portaria não se aplicam aos casos definidos no art. 5º da IN/SLTI/MP nº 5, de 2014 – obras e serviços de engenharia, de que trata o Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013 – e a outros que, por expressa determinação legal ou regulamentar, estejam dispensados da obrigatoriedade da realização da pesquisa de preços. No informativo Fórum-Jacoby de amanhã, trataremos dos detalhes da pesquisa de preços no Ministério da Justiça.

Ponto de especial destaque da norma sobre pesquisa de preços do Ministério da Justiça refere-se à metodologia para o estabelecimento do preço de referência e à adesão a ata de registro de preços. A portaria orienta que o preço de referência da contratação será obtido pelas metodologias média, mediana ou o menor dos preços encontrados e disponibilizou modelos dos Mapas Comparativos de Preços pelos métodos indicados.

Embora a definição do método para o estabelecimento do preço de referência seja uma tarefa discricionária do gestor, a portaria informa que a média é utilizada normalmente quando os dados estão dispostos de forma homogênea. A mediana é o valor do meio que separa a metade maior da metade menor no conjunto de dados. “Ela é menos influenciada por valores muito altos ou muito baixos, normalmente adotada em casos onde os dados são apresentados de forma mais heterogênea”, detalha. Já menor preço deve ser utilizado apenas quando por motivo justificável não seja mais vantajoso fazer uso da média ou da mediana.

Em relação à adesão à Ata de Registro de Preços, a portaria estabelece:

5.3. A vantajosidade para adesão à Ata de Registro de Preços restará comprovada na medida em que a Administração contratante/aderente demonstrar cabalmente que o preço registrado é compatível, com os preços praticados no mercado onde serão adquiridos os bens ou serviços.

A norma, ao final, informa que as orientações ali apresentadas foram baseadas no Caderno de Logística de Pesquisa de Preços do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e no Manual de Orientação para a Pesquisa de Preços da Secretaria de Controle Interno do Superior Tribunal de Justiça, que poderão ser aplicadas, subsidiariamente ao processo de pesquisa.

Responsabilidade do gestor pelas informações obtidas

Outro ponto que deve ser observado refere-se à vinculação do gestor que fez a proposta ao seu conteúdo. Por isso, esta é uma tarefa que deve ser realizada com cuidado, seguindo as orientações legais e normativas. A propósito, a portaria estabelece que:

9.1. A realização da pesquisa de preços incumbe à unidade requisitante da contratação, uma vez que é a unidade que mais conhece o objeto a ser contratado/adquirido e que normalmente faz a gestão do macroprocesso no qual o objeto está inserido.

9.1.1. É obrigatória a identificação do servidor responsável pela cotação de preços e a sua assinatura nos documentos de sua autoria (Acórdão TCU nº 909/07 – 1ª Câmara).

9.1.2. A existência de um setor responsável pela pesquisa de preços de bens e serviços a serem contratados pela Administração não isenta o Pregoeiro, a Comissão de Licitação e a autoridade competente de homologar o procedimento licitatório e de verificar se efetivamente os preços ofertados estão de acordo com os praticados, conforme o entendimento do TCU no Acórdão 51/2008 – Segunda Câmara. Nesse sentido, a Corte de Contas tem aplicado multa a esse rol de agentes responsáveis, como por exemplo, na decisão exarada no Acórdão 2147/2014 – Plenário.

Assim, a verificação da exequibilidade da proposta é compartilhada. Todos devem estar atentos aos preços praticados durante o procedimento licitatório.

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1 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Secretaria Executiva. Portaria nº 804, de 13 de novembro de 2018. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 21 nov. 2018. Seção 1, p. 66-69.