Quando a Administração Pública assume um compromisso que implique realização de despesas, como regra, deve proceder à reserva de recursos, previstos no orçamento, para cumpri-lo. Aqui se evidencia a aplicação prática dos princípios da fidelidade funcional e do cumprimento do programa de trabalho.

A fidelidade funcional é sintetizada por Afonso Gomes Aguiar como o dever que tem aquele que arrecada ou utiliza dinheiro público, ou que tenha sob sua guarda e responsabilidade valores ou bens públicos no sentido de que submeta os atos de gestão financeira e patrimonial à verificação da probidade, zelo e conservação dos bens submetidos a sua guarda e responsabilidade. Entende o autor que desse preceito se originou o princípio da exação.

Quanto ao cumprimento do programa de trabalho é justamente no momento em que autoriza a despesa que o ordenador dá efetividade a esse preceito. Desse modo, todas as obrigações ficam documentadas1 e quantificadas monetariamente por meio de uma operação denominada empenho. Nos termos da Lei nº 4.320/1964, o “empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente de implemento de condição”.

Para assegurar a harmonia entre o orçamento e as regras jurídicas que criam a obrigação, foi vedada, como regra, a realização de despesa sem prévio empenho. Mais que isso, cada empenho deve corresponder exatamente ao valor a ser pago de uma só vez. Foram estabelecidas apenas três exceções, em que o valor empenhado pode não coincidir exatamente com o valor devido da obrigação, sintetizadas nos seguintes casos: empenho por estimativa, feitos desse modo porque o valor exato não pode ser previamente determinado; empenho global, que ocorre para atender às despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento; outros casos especiais, previstos na legislação específica, em que for dispensada a emissão da nota de empenho.

O uso do empenho por estimativa tem sido objeto de preocupações por parte dos órgãos de controle. Na prática, algumas autoridades, com dificuldade de definir o objeto, promovem licitação e contrato, estimando o consumo de bens ou serviços. Por lei, como regra, o procedimento é vedado.

Alguns tipos de contrato, em especial os de telefonia, água, luz, combustível, bilhetes de viagem, ou com valores pós-definidos, podem ser enquadrados como empenho por estimativa. Por se tratar de regra que abre exceção, há de ter interpretação restritiva. Havendo diferença entre o valor que foi empenhado e o valor devido, portanto diferença a pagar, poderá ser feito o empenho complementar; sobrando valores empenhados, a diferença correspondente deve ser revertida para a mesma dotação.

Como segunda exceção à regra, foi prevista a hipótese em que a Administração assina um contrato a ser executado em parcelas ou prestações mensais. Nesse caso, diferentemente da hipótese anterior, é previamente conhecido o valor total – que se convencionou denominar de global – da obrigação. Portanto, não haverá diferença substancial entre o valor empenhado e o que vier a ser pago, mas pequenas diferenças entre as próprias parcelas.

Como exemplo, pode ser estabelecido o valor de uma obra, cujo cronograma físico-financeiro sofrerá alterações de acordo com o desenvolvimento desta, mas que, no final, será cumprido na totalidade.

Afonso Gomes de Aguiar exemplifica com o contrato de locação para instalação e funcionamento de serviços públicos, em que o valor total é conhecido, mas a parcela é abatida mensalmente do valor global e no valor correspondente a ser pago.2

Para saber mais, consulte Lei de Responsabilidade Fiscal, 6ª ed., Editora Fórum, 2014.

1 Nesse sentido: o art. 63 da Lei nº 4.320, de 17 de março 1964, cit. e o Decreto-lei nº  200 de 25 de fevereiro de 1967, cit., que  expressamente dispõe:  “Art. 77. Todo ato de gestão financeira deve ser realizado por força do documento que comprove a operação e registrado na contabilidade, mediante classificação em conta adequada.” Acrescenta o § 5°: “Os documentos relativos à escrituração dos atos da receita e despesa ficarão arquivados no órgão de contabilidade analítica e à disposição das autoridades responsáveis pelo acompanhamento administrativo e fiscalização financeira e, bem assim, dos agentes incumbidos do controle externo, de competência do Tribunal de Contas.”

2 AGUIAR, Afonso Gomes:  A Lei 4.320 Comentada ao alcance de todos. Fortaleza: UFC, Casa de José de Alencar, Programa Editorial, 1999, p. 201.