Em análise de processo sobre a sustação dos contratos, o Supremo Tribunal Federal – STF fixou entendimento garantindo aos tribunais de contas a prerrogativa para suspender os efeitos de contratos – Suspensão de Segurança nº 5182. A decisão, no entanto, confronta o próprio texto da Constituição Federal, que dispõe que a suspensão de contrato é da competência do Poder Legislativo. A relatora do processo é a ministra Carmem Lúcia.

Para subsidiar a decisão, a Corte Suprema justificou que o Tribunal de Contas, no exercício do poder geral de cautela, pode determinar medidas que assegurem o resultado final dos processos administrativos sob sua responsabilidade. Dentre as prerrogativas, está a possibilidade de sustação de alguns dos efeitos decorrentes de contratos potencialmente danosos ao interesse público e aos princípios dispostos no art. 37 da Constituição.

De acordo com o advogado e professor de Direito Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, ocorre, porém, que a premissa extrapola os poderes constitucionais definidos para os órgãos de controle externo. “Embora possuam natureza de órgão auxiliar do Poder Legislativo, a atuação dos tribunais de contas não pode e nem deve substituir a atuação dos representantes do Legislativo. Sem dúvida, é preciso que a atuação técnica das cortes de contas seja valorizada, mas não se pode subtrair, por via judicial, a competência do povo representado pelos que possuem legitimidade para exercer tais funções”, afirma.

Ato jurídico perfeito

O ordenamento jurídico brasileiro, formado pela Constituição e pela jurisprudência do STF, harmonizou o respeito ao ato jurídico perfeito com a discussão acerca dos efeitos do ato ilegal. Foi admitida a competência do controle externo para buscar que a própria Administração suste o contrato, observando-se a legislação pertinente. Assim, conforme o professor Jacoby, a determinação à sustação não é rescisão, mas apenas ato cautelar impeditivo da consumação da despesa ou do fato gerador de pagamento. A autoridade que recebe a comunicação é que avalia os efeitos da sustação na vida do contrato.

“Diversamente dos poderes que concedeu aos tribunais de contas, em relação a atos administrativos em geral, o constituinte definiu uma sistemática que envolve essas cortes, os poderes Legislativo e Executivo, em uma efetiva aplicação da teoria de freios e contrapesos. Sustar um contrato significa retirar-lhe a eficácia, a produção dos efeitos financeiros e executivos, como o pagamento e a realização do objeto, respectivamente. O inc. X e §§ 1º e 2º do art. 71 da Constituição, ao se referirem à sustação, admitiram, implicitamente, que esta tivesse natureza cautelar ou definitiva”, esclarece Jacoby.

A sustação terá natureza meramente cautelar quando determinada no curso de um processo, visando resguardar o patrimônio público, e terá natureza decisória definitiva quando for anunciada pelo Tribunal de Contas, com a recomendação para adotar as medidas legais, genericamente, ou implicar providências incompatíveis com a continuidade do contrato.

“É preciso deixar claro, porém, que a decisão do Tribunal de Contas não é vinculativa nesse caso. Somente o Decreto Legislativo é que obriga o agente público. Assim, se a Administração Pública não atender à recomendação, o Tribunal de Contas não tem poder para sustar diretamente”, conclui Jacoby Fernandes.